2008年嘉兴市推出的“两分两换”政策试点，在全国引起轰动。因在当地，“两分两换”被俗称为“第四次土改”。用“土改”的形式让农民进城、推进城镇化，一场轰轰烈烈的实践由此展开。
所谓“两分两换”，是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。
该政策推行5年后，嘉兴市的农户总数从2008年的62万户，到2012年增加到了64万多户。单从这个数字来看，“第四次土改”收效甚微。与此同时，政府的财政压力却与日俱增，其企业债发行量和融资额已是浙江省第二位。
现在，嘉兴市大部分地区的“两分两换”已经暂停，推行的是“新农村建设”。“相比‘土改’，这样的提法可以避免上层或学者一提起农村土地制度改革，不分情况就认为是侵占农民利益和权益的行为。”嘉兴市发展和改革委员会一人士坦言，“换个载体，不直接涉及‘土地’两字，可能推动改革的阻力会小一点。”
按照2008年嘉兴市提出的城镇化目标，到2020年，该市将基本实现城乡一体化。
“1+X”受限于用地指标
嘉兴目前施行的“1+X”（一个中心镇，不大于行政村数的X个集中居住点）规划，大部分已基本暂停了建设。
早报记者在嘉兴市七星镇遇到了当地的农户小秦。她带记者来到一片农田中矗立的一座破旧房屋，“这户人家就是不愿意搬迁的。”该座农房并不大，上下共两层。但有意思的是这户人家的茅厕很大，且用大围墙围圈了起来。据小秦说，当地农户的茅厕除了日常使用外，还有一个作用——“占据祖传的自留土地”。
这样的情况并不是个案。记者在嘉兴市嘉善县也经常能看到农田中独立存在的农房。
一当地政府部门人员指出，嘉兴市实施“两分两换”、推进“两新”工程建设后，全市农户总数反而增加了2万多户（其中包括了一部分原市绿卡户返农，一部分子女分户，还有一部分大学生户口未迁）。“按此现状，仅以‘两分两换’加速农房集聚改造，推进我市城镇化的快速发展是有难度的。”
另外，从2011年到2012年，浙江省政府下达的市农房集聚改造任务数也呈逐年下降的趋势——2011年任务指标3万户，2012年任务指标2.04万户，但实际完成数量与指标仍有差距。据当地村干部介绍，近两年的目标任务基本都是在当年年底的时候突击完成的。怎么突击完成？“比如上头要的是已经竣工的农房集聚改造数量，下面报上去的还包括了开工数量。”
小秦告诉早报记者，2011年他们搬进了当时用宅基地房换来的集聚房。“但是房屋质量不行，一直漏水。房屋间距也小，根本晒不到太阳。”小秦并指出，还没有搬迁的农户很多就是不愿意住进集聚房，所以留在了原地。
同样的，嘉兴目前施行的“1+X”（一个中心镇，不大于行政村数的X个集中居住点）规划，大部分也已基本暂停了建设。上述政府部门人员指出，主要是因为没有了建设用地指标。
2012年，嘉兴市秀洲区申报了“两新”建设统筹城乡发展体制机制创新项目，创新了“农户宅基地建房打分制”，就是允许农户在自己的宅基地上拆旧房建新房，或者另辟新地建房。
经土地规划和政策调整，荷花村在“X”点得到了一块4亩的建设用地，可供农户申请宅基地建房。但是这块用地仅能满足5户农户建房需求。在通过全村农户打分的办法确定后，最后第五名产生还并列了2户，又采取抽签的形式确定。“这件事反映了目前大批农户想进入‘1+X’点建房，但由于用地空间的制约，各镇都无能为力。”上述政府人士说道。
他并表示，在洪合镇里有八成以上的农户不讲条件，只想进入镇区“1”社区，但也都没有办法。“这个情况不仅嘉兴有，在我们旁边的平湖市也有，农户为了能进入镇区，还自愿缴纳8万元基础设施建设费，也因为没有建设用地指标而进不去。”
嘉兴市发改委城乡体改处处长卜全福亦指出，宅基地收了以后要复垦，再去申请指标，这当中的时间差会拉得很长，“另外，规划了325个‘X’点，约有三分之一的X点是农田，已是无法着落，还有相当一部分自然村在上轮土地利用规划调整后，在土地利用规划图上已是耕田了。”
规划与现实发生的矛盾，在实践过程中频频撞击。除了用地指标，水污染问题也难以在短时间内得到改善。
卜全福指出，嘉兴全市农村生活污水，包括“X”点的生活污水，目前还没有能力进入污水管网处理唐山市小儿童羊羔疯医院，“如果将农村的生活污水全部进入管网处理，管网处理能力需要再增容2倍。但是，目前市建委规划的2020年全市污水处理容量也只有放在50%左右的水平。”
“被收了地的农民想回来”
“我们要探索的是农民承包权的退出机制，一定要农民出于自愿，不能把他们‘赶上楼’。”
早报记者了解到，按照此前“两分两换”政策，农户入城后，承包地将全部流转给当地政府，但政府往往又一时难以转租出去，导致财政压力骤增。
以七星镇为例，镇政府每年要给当地农户700元/亩的承包地租金（后来又增加了每年50元/亩），一共收了2万多亩承包地。目前只转租出去1万多亩，尚有1万多亩在手上。按照现在农地市场出租价400元/亩，当中的空缺只能由政府来填补。
姚庄镇后来改变了承包地的收缴方式。当地农户入城后，承包地的承包出租权仍留在当地农户手中，让农户们自行选择是继续自己耕种还是自行找承租方流转。据悉，当地农地的流转价格还算不错——以1000斤稻谷的市场价格为每年的流转费用（现一斤稻谷市场价格约为1.4至1.5元）；若农户自己无法流转的，也可以委托给当地政府帮其寻找流转方，租金相同。
对农民们来讲，宅基地和承包地都是其安身立命的所在。
姚庄镇委副书记蒋胜强坦言，以前在“三提五统”的政策下，农民不想要地，因为上缴款还不如收益；在免除后，“二轮承包”的矛盾越来越大，“之前被政府收了地的农民，现在想要回来。”
“我觉得，在不改动大政策的背景下，局部地区的政策其实是可以微调的。但现在没人去做这个事情，没人愿意负责，搞得矛盾越来越大。”蒋胜强说，“我们要探索的是农民承包权的退出机制，一定要农民出于自愿，不能把他们‘赶上楼’。”
蒋胜强办公室的一个角落里放着几大叠的资料。他说，这都是前几年城镇化过程中留下的资料，一直想能够集结成册，做成几本书，写写经验、写写教训，“今后我们自己回过头也能总结一下，到底现在做的事是对的还是错的。”
“要让‘农场主’占比提升”
“现代农业化进程下能让‘农场主’占比提升，是目前看来新农村建设最好的突破方向。”
于是，最早进行“两分两换”试点的姚庄镇，已经暂停了农房集聚改造，改为“新农村建设”。
据蒋胜强介绍，从2012年开始，姚庄镇开始一手抓小城市建设，一手抓美丽乡村建设。“一部分愿意上来居住的农户，就通过一定政策，让他们入城。另外一部分不愿意的，就仍然居住在农村。”不过，留在农村的农民仍要满足他们的基本生产生活需求，要通电、通水、通路，生态建设还要进一步完善，比如水环境、垃圾收集。蒋胜强并指出，除了完善乡村生活环境之外，还有一些具有人文底蕴的、当地风光比较好的自然村，就将原貌保留下来，发展生态旅游等产业。
仍留在农村的人口中，5%～10%是规模经营户。“就是之前从事过二、三产业的，现在又返回农村搞现代农业，相当于农场主。”蒋胜强吴忠红寺堡区癫痫治疗哪家最好解释道，还有20%是传统家庭作坊式、单家独户的农业生产，“今后这些作坊式的传统生产户将逐渐退出市场，而5%的规模经营户将慢慢扩大，最终实现70%入城，30%仍经营现代农业。”
据介绍，占比5%的农场主的每年收益比较诱人。姚庄镇的几种高收益品种，如黄桃的亩均收益在5000元至10邢台市哪里有羊羔疯科医院000元，番茄亩均产出在20000至30000元；水产品也在30000元左右；传统农产品（000061），也有20000至30000元的收益。
在蒋胜强眼中，现代农业化进程下能让“农场主”占比提升，是目前看来新农村建设最好的突破方向。
2013年，浙江省政府对面上推进农房集聚改造已经叫停，改为推进农房集聚改造示范村建设。每个示范建设点省财政资金补助约200万元，但限量，每个县（市、区）只给一个名额，另外27个小城市试点镇各一个名额。目标便是推动农民就地就近市民化、自然村社区化，使农民生活区和生产区分离，住宅与家庭禽畜养殖区分离，推动农民生活方式转变。
“失地农民”的愿望
“多数人都是借钱造了自建房，但也有人不愿意借钱的，就私下‘卖了’分配的宅基地，再自建房屋。”
在采访中，屡屡有“失地农民”向早报记者抱怨，不应该那么早就卖房、卖地。小秦就是其中一个。
小秦是“85后”新农民，现在一家纺织机械配件小工厂里做出纳工作，每月税前工资约2000元。
小秦家原来在嘉善县魏塘镇李家村，在搬迁到目前住的新房之前，小秦家原来的农房共有四层，上下加起来300多平方米；宅基地占地大概70平方米左右。2004年他们村成为最先几批“城镇化”的典型村之一。小秦在农村时的宅基地，已经成为嘉善县现在的科创中心；承包耕地，现在已经成了柳州公园。公开资料显示，柳州公园用地23.3公顷，地块性质为公园和别墅用地。
嘉善县并不大，所以小秦家也就从家门口那条小河的东边，搬到了河的西岸。所以，小秦自觉欣慰，“离家不算太远。”
小秦家在其宅基地置换后，还需要在新社区里自建房屋。从农村的四层楼，搬到新社区，小秦家也希望能够在自建房完成四层楼的建造，虽然他们家仅有6口人。“当时置换的时候，给我们每家人的房屋做了评估，我们家的评估价格约是70000元。在当时，还不够自建房费用的三分之一。最后，小秦家就从亲戚、朋友家借了钱，才完成了自建房的建设。“多数人都是借钱造了自建房，但也有人不愿意借钱的，就私下‘卖了’分配的宅基地，再自建房屋。”
小秦邻居们——原农村人卖掉了宅基地，卖给了谁呢？价格又是多少呢？一名当地教育系统的干部私下告诉记者，他曾在2004年的时候私下买下太原哪家医院治疗癫痫效果好了农村人置换到的社区自建房宅基地。“当时的价格是60000元，面积是75平方米左右。”
小秦家现在的四层楼房中有6间用于出租。“但现在当地企业不断提高福利，新建了很多员工宿舍，房子越来越难租出去了。”她盼望着小产权房和宅基地可以自由流转。但除了小秦外，很多当地农户名下的小产权房和宅基地其实都已早早转出去了。
